Direito Administrativo

Direito Administrativo, Origens e Métodos de Estudo do Direito Administrativo

Direito Administrativo, Origens e Métodos de Estudo do Direito AdministrativoDireito administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, os agentes e as pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a atividade jurídica não contenciosa e os bens de que o estado se utiliza para a consecução de seus fins de natureza pública. A teoria da finalidade do estado entende competir ao direito administrativo o ordenamento jurídico de sua atividade na criação de utilidade pública ou na relação entre a administração pública e os particulares.

O cumprimento das funções essenciais e específicas do estado (legislação, governo e jurisdição) não exaure toda a sua necessária atuação. Extensa é sua atividade acessória, não só através dos órgãos titulares do poder, como por meio de numerosos outros servidores e agentes.

Considera-se o direito administrativo, quanto a sua existência, sob dois aspectos: o doutrinário, relativo à sistematização de leis e de princípios jurídicos sobre a organização e atividade da sociedade política; e o legal, sob o aspecto da existência de leis que regulam essa organização e essa atividade.

Origens

O direito administrativo, como ramo autônomo, nasceu em fins do século XVIII e início do século XIX. Nas sociedades antigas existiu na forma de normas esparsas relativas ao funcionamento da administração pública, à competência dos órgãos, aos poderes do fisco e a utilização, pelo povo, dos bens públicos. Não houve, nessa época, uma sistematização propriamente dita, isto é, baseada em princípios informativos próprios que lhe atribuíssem autonomia.

Só nos tempos modernos, com a criação do estado de direito, passou-se a considerar o direito administrativo como uma  disciplina autônoma, quando se cogitou da independência dos órgãos judicantes em relação a outros órgãos governamentais de natureza política e se afirmaram os direitos dos particulares em face da instituição governamental.

O berço do direito administrativo como sistema jurídico foi a França. Os elementos que contribuíram para a consolidação da autonomia desse ramo, no início do século XIX, foram a elaboração jurisprudencial do Conselho de Estado francês, com a consequente criação de princípios informativos, e o apego ao princípio da separação de poderes, que criou a jurisdição administrativa ao lado da jurisdição comum.

No Brasil, o direito administrativo atravessou quatro fases principais. No período colonial, o país era regido pelas instituições portuguesas, existindo uma legislação administrativa promulgada pelo governo de Portugal relativa à organização e ação da administração pública. Já no período monárquico tentou-se a sistematização do direito administrativo através da publicação de manuais e monografias. A inclusão da cadeira de direito administrativo nas faculdades de direito de São Paulo e Pernambuco contribuiu para tal sistematização. No período da Primeira República, de 1890 a 1930, também se publicaram manuais filiados à escola histórico-política e à técnico-jurídica. A influência francesa ainda persistia nesse período, juntamente com o estudo das obras italianas. Finalmente, no período da Segunda República, depois de 1930, surgiram inúmeras obras de direito administrativo, em consequência da intervenção cada vez maior da sociedade política na vida social.

Métodos de estudo

O direito administrativo, como sistema, é estudado por três métodos: o da escola legalista, o da escola histórico-política e o da escola técnico-jurídica. A primeira escola foi adotada na grande maioria dos países sob influência francesa. Reduzia o direito administrativo a simples interpretações das leis havidas como administrativas, cabendo-lhe o ordenamento jurídico da organização da administração pública, do poder executivo e de sua relação com os particulares. A segunda considerava, simultaneamente, os princípios racionais -- que inspiravam as leis e a ação administrativa ou a atuação da administração pública ao longo da história -- e os textos legais e atos jurídicos administrativos consequentes. A terceira constitui o último estágio no estudo do direito administrativo. Elimina as preocupações políticas e históricas e reduz seu estudo às teorias pertinentes aos institutos jurídicos, nas discussões dos direitos e obrigações que os regem.

Fontes normativas

São fontes normativas do direito administrativo a lei, a doutrina, o regulamento, a instrução, a jurisprudência e o costume. A lei, regra jurídica geral, abstrata e impessoal que inova a ordem jurídica, é fonte primária do direito administrativo, abrangendo desde a constituição federal até os regulamentos executivos. A doutrina constitui o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo; influi não só na elaboração da lei, mas nas decisões contenciosas e não contenciosas. Os regulamentos expressam-se como regras gerais, abstratas e impessoais, de caráter orgânico e processual, que se submetem à lei para pô-la em execução; estabelecem normas complementares à lei, objetivando reger relações jurídicas que se formem entre os particulares e a sociedade por intermédio da instituição governamental. As instruções são regras gerais, abstratas e impessoais, de caráter prático, baixadas por órgãos da administração pública, para os agentes públicos ou encarregados de órgãos de serviço público, prescrevendo-lhes o modo pelo qual devem executar seus cometimentos. A jurisprudência é formada pelas decisões constantes e uniformes dos tribunais, através da interpretação das leis e dos costumes. Tem especial importância no direito administrativo, porque este carece de sistematização de doutrina e de codificação legal. Não obriga a administração ou o judiciário, pois não os vincula às decisões das instâncias superiores. O costume, por fim, traduz-se em regra geral de conduta dos indivíduos na sociedade; só é admitido quando não contrariar dispositivo legal. No Brasil, tem havido tentativas de consolidação e codificação das regras do direito administrativo, com o objetivo de propiciar à administração e aos administrados maior segurança na observância e aplicação das normas.

Ato administrativo

O ato administrativo é o meio de que se vale a administração para exercer sua atividade específica. Traduz-se pela manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Classificam-se os atos administrativos, quanto à vontade que lhes dá origem, em simples ou complexos, caso resultem da manifestação de um ou mais órgãos da administração; quanto à extensão da vontade, em vinculados, de prática e forma obrigatórias, e discricionários, de prática livre; quanto ao efeito, em executórios e não executórios, estes subdivididos em informativos e opinativos; os executórios, quanto a seu conteúdo, podem ser normativos ou decisórios.

Além de seu controle interno, a administração está  sujeita ao controle judicial nas ações por ela ou contra ela propostas. Em relação aos atos administrativos, em especial os discricionários, verifica-se a competência e a regularidade do exercício da função, enquanto que nos vinculados atém-se ao exame das formalidades essenciais à sua existência. Escapam a esse controle, a equidade e a justiça (mérito) dos atos administrativos. Constituem também meios específicos para provocar o controle judicial a ação popular, o habeas-corpus e o mandado de segurança.

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