Burocracia, Teorias e Burocratização da Sociedade

Burocracia, Teorias e Burocratização da Sociedade

Burocracia, Teorias e Burocratização da SociedadePopularmente, o termo burocracia apresenta em geral uma conotação pejorativa, associada à lentidão com que se cumprem os trâmites administrativos e à existência de estruturas, um tanto abstratas, que regem as atividades humanas sem levar em conta as circunstâncias concretas e as necessidades individuais.

O estado moderno, com suas inúmeras atribuições, reclama a existência de uma ampla estrutura organizacional, constituída por funcionários sujeitos à hierarquia e a regulamentos.

Nas ciências sociais, entretanto, a noção de burocracia define, por um lado, a estrutura organizativa e administrativa das atividades coletivas, no campo público e privado, e, por outro,  o grupo social constituído pelos indivíduos dedicados ao trabalho administrativo, organizado hierarquicamente, de forma que seu funcionamento seja estritamente regido por rigorosas regras de caráter interno, emanadas da legislação administrativa geral.

Foi no século XVIII, com a crescente importância assumida pelos organismos administrativos, que Jean-Claude Marie Vincent, senhor de Gournay, criou a palavra burocracia, a partir do francês bureau, "escritório", e do grego kratia, "poder". Somente em fins do século XIX, o tema passou a ser estudado dentro de uma perspectiva geral.

Teoria clássica de Weber

O sociólogo e economista alemão Max Weber foi o primeiro a realizar uma análise ampla e sistemática do papel social da burocracia. Segundo ele, são três as características da burocracia: a estruturação hierárquica; o papel desempenhado por cada indivíduo dentro da estrutura; e a existência de normas reguladoras das relações entre as unidades dessa estrutura.

A divisão do trabalho em áreas especializadas é obtida pela definição precisa dos deveres e responsabilidades de cada pessoa, considerada não individualmente, mas como um "cargo". Essa definição de cargo delimita determinadas áreas de competência, que não podem ser desrespeitadas em nenhuma hipótese, de acordo com os regulamentos pertinentes. Em situações extremas ou anômalas, recorre-se à consulta "por via hierárquica", ao órgão imediatamente superior.

Essa via, segundo Weber, resulta da absoluta compartimentação do trabalho e da estruturação hierárquica dos diferentes departamentos, de forma racional e impessoal. A legitimação da autoridade não é pessoal, nem se baseia no respeito primário à tradição, como nas relações tradicionais entre superiores e inferiores, mas resulta do reconhecimento da racionalidade e da excelência dos processos estabelecidos. O respeito e a obediência são devidos não à pessoa, nem sequer à instituição, mas sim ao ordenamento estabelecido.

Normalmente, as pessoas ingressam na ordem burocrática graças a certas qualificações profissionais, avaliadas através de currículo e verificadas, em alguns casos, por provas de acesso à função correspondente. Depois do ingresso no grupo, o funcionário inicia a "carreira", estável e contínua, em que a antiguidade constitui um substancial fator de mérito, que, juntamente com suas qualidades pessoais, encaminham-no para os diversos cargos da organização.

No que se refere à remuneração, esta é fixada não em função dos resultados alcançados, mas sim do cargo exercido. E como esse cargo se converte em uma espécie de propriedade pessoal, dá-se uma rígida distinção entre a atividade profissional do burocrata e sua vida pessoal, diferentemente do que sucedia em outros sistemas administrativos tradicionais, nos quais o desempenho de certas funções transmitia-se de pais para filhos.

Para Weber, a característica básica de todo o sistema burocrático é a existência de determinadas normas gerais e racionais de controle, que regulam o funcionamento do conjunto de acordo com técnicas determinadas de gestão, visando o maior rendimento possível. Na realidade, como reconhece Weber, nem todas as organizações administrativas apresentam-se com todas essas características, presentes, no entanto, na grande maioria delas.

Disfunções estruturais da burocracia

Dentro do quadro geral das teorias de Weber, diversos sociólogos passaram a considerar que vários aspectos,  apontados por ele como teoricamente positivos, podiam, na prática, criar obstáculos estruturais.

Nesse sentido, o americano Robert K. Merton mostrou que o comportamento burocrático caracteriza-se pela falta de flexibilidade e pela tendência a converter os meios em fins, com o que se produz um desvio de objetivos. O respeito absoluto às regras de procedimento faz esquecer, muitas vezes, que essas regras não passam de meios para se alcançar um estado considerado "ótimo" de organização social. Em consequência, a absoluta rigidez estrutural pode provocar disfunções dificilmente superáveis dentro do esquema original.

Outros autores, como o americano Melville Dalton e o francês Michel Crozier, entendem que o conjunto de aspectos definidores da burocracia enseja o surgimento de grupos sociais resultantes da luta, no seio das organizações, entre diversas classes que disputam o poder. Isso explica, entre outras coisas, a contínua exigência de recursos adicionais, por se dar prioridade aos próprios interesses e não aos de toda a coletividade, assim como todas as tentativas de consolidação e ampliação da própria parcela de poder. Cada grupo corporativo e profissional caracteriza-se por uma forte coesão interna, o que lhe permite manipular a elaboração dos regulamentos, na medida em que esses grupos se apresentam face aos demais grupos sociais como os especialistas na área em que atuam.

Burocratização da sociedade

A progressiva tendência ao intervencionismo burocrático na vida da sociedade moderna torna-se particularmente evidente     quando se observa a atividade econômica de uma perspectiva liberal, já que a multiplicidade de regulamentos pode até obstar o desenvolvimento da livre empresa. Entretanto, não só a economia, mas também muitas outras atividades sociais, que em épocas anteriores eram deixadas ao livre arbítrio individual, vieram a ser progressivamente reguladas pelo estado, acarretando uma crescente estatização. Alguns autores a veem como o reverso da medalha da "sociedade benfeitora", na qual o estado ocupa-se cada vez mais de atender às necessidades dos cidadãos, mas exige, em contrapartida, uma submissão total aos mecanismos estabelecidos pelos regulamentos, limitando de certa forma a livre iniciativa dos indivíduos.

Essa onipresença do poder burocrático se manifestou especialmente nos países de economia planificada, as chamadas "democracias populares", ao ponto de, embora Lenin e os teóricos soviéticos não tenham conferido à burocracia nenhum papel característico em seus sistemas, alguns sociólogos marxistas, como o italiano Bruno Rizzi e o iugoslavo Milovan Djilas, haverem considerado que a burocracia constitui uma nova forma de oligarquia, a meio caminho entre socialismo e capitalismo, apresentando todas as características da classe exploradora e opressora e distinguindo-se do capitalismo somente porque, nesse caso, a propriedade dos meios de produção é de caráter social ou, mais precisamente, estatal. De fato, em última análise a burocracia acaba por dominar também os meios de produção, mediante o controle que os técnicos e especialistas exercem sobre eles.

A burocracia como oligarquia

Nos países de economia de livre mercado, sociólogos como o alemão Robert Michels também destacaram essas características do sistema burocrático que o configuram como um tipo de oligarquia dos tempos modernos, a qual deixou de ser um meio de organização para se constituir num grupo politicamente dominante. Segundo essa linha de pensamento, isso parece ser o resultado inevitável da própria dinâmica interna do sistema burocrático. Para Michels, dada a crescente complexidade e burocratização das grandes organizações modernas, todo o poder se concentra em sua cúpula, de forma que em última instância cabe a um pequeno grupo tomar todas as decisões importantes, muito embora ostensivamente se defendam ideais e propósitos democráticos. Trata-se do princípio conhecido como a "lei de ferro da burocracia".

Evidentemente, é impossível que todos os membros de uma comunidade possam participar da tomada de decisões quanto a determinados assuntos, só acessíveis, muitas vezes, a quem possua conhecimentos técnicos especializados. Com isso, em organizações complexas, certas pessoas se tornam insubstituíveis, o que, somado à crescente influência desses estratos oligárquicos nos meios de comunicação social, faz com que o poder se concentre mais do que o conveniente.

A primeira consequência dessa concentração de poder é que a oligarquia burocrática tenta, por todos os meios, perpetuar-se no desempenho de suas funções e conservar os privilégios supervenientes, com o consequente perigo de tornar-se um "estado dentro do estado". Sua influência na vida social pode ser tamanha que, de acordo com Michels, no caso de haver uma burocratização das organizações sociais de livre filiação, como os partidos políticos e os sindicatos, toda a estrutura democrática poderia ser abalada e substituída por um estado oligárquico de caráter mais ou menos aberto.

Em suma, o equilíbrio entre a estrutura racional e ideal preconizada por Max Weber e os problemas resultantes de sua aplicação funcional constitui o ponto em torno do qual gira a problemática sociológica do papel da burocracia no mundo moderno.