Diplomacia, História da Diplomacia no Brasil e no Mundo
O exercício da diplomacia era feito, já desde a antiguidade clássica, sob a forma de missões temporárias para solução de determinado problema, firmar uma aliança ou propor condições de paz. Só a partir do século XV, sobretudo na Itália, dividida em pequenos estados independentes e rivais, começou-se a adotar a prática das missões permanentes.
Em sentido amplo, diplomacia é a expressão da atividade do estado no campo das relações internacionais. Abrange não só a condução das negociações entre estados, mas ainda o direito internacional público e a política externa. Em uma acepção mais restrita, é a gestão das relações internacionais por negociação, o método pelo qual essas relações são ajustadas e geridas pelos embaixadores e enviados. No Brasil, na primeira metade do século XX, o diplomata e jurista brasileiro Hildebrando Acióli a definiu como a "arte de representar os estados, uns perante os outros, ou o conjunto de regras práticas referentes às relações pacíficas e às negociações entre os estados".
O emprego do termo "diplomacia" para designar a condução dos negócios internacionais é recente. Só a partir do Congresso de Viena, em 1815, é que o conceito ganhou forma definida, com regras e convenções próprias. Na diplomacia moderna, assumem cada vez maior importância os contatos diretos entre governos, por meio de visitas, nas quais são assinados acordos e declarações conjuntas.
Histórico
A diplomacia, no sentido de relações entre diferentes agrupamentos humanos, data, provavelmente, da pré-história. Mesmo entre os selvagens, havia a necessidade de negociar. No momento em que esses "negociadores" primitivos passaram a ser ouvidos, em vez de trucidados, estava criado o princípio da imunidade que até hoje acompanha a diplomacia.
Como ciência ou arte das negociações, a diplomacia evoluiu lentamente, partindo das margens do Mediterrâneo. Suas origens podem ser encontradas nas relações entre as cidades-estados da Grécia. Antes disso, os contatos entre os estados eram esporádicos e caóticos; não se concebia a ideia de um mundo composto de estados fortes e fracos, que vivessem em harmonia sob um sistema de normas de conduta internacional.
O mundo helênico criou processos comuns de prática diplomática, reconheceu a inviolabilidade dos embaixadores e fixou regras que proibiam a aceitação de presentes ofertados durante o curso de suas missões no estrangeiro. A partir do século VI a.C., os gregos adotaram a prática de escolher seus embaixadores entre os mais eloquentes oradores e os mais hábeis advogados. Competia-lhes pleitear suas causas ante as assembleias populares de cidades estrangeiras. Os membros dessas missões diplomáticas gozavam de certas imunidades e de alta consideração, evidenciando a existência, ainda que implícita, de regras de conduta internacional.
Os romanos adotaram a grande maioria dos métodos estabelecidos pelos gregos. A posição em que se colocavam, de superioridade sobre as demais nações, impedia, porém, um justo intercâmbio diplomático. Foi na área do direito internacional que se situou a principal contribuição de Roma para a diplomacia. A doutrina da validade dos contratos se estendia aos tratados e às imunidades concedidas ao embaixador. Passaram a compreender seus séquitos e sua correspondência, a ser garantida pelo ius gentium (direito dos povos), mesmo em tempo de guerra. Só nos últimos estágios do Império Romano, a necessidade da diplomacia e a destreza na arte de negociar se fizeram sentir. Os imperadores bizantinos, forçados a compensar pela diplomacia um poderio militar em declínio, revelaram-se mestres consumados nessa arte.
Na Idade Média, a ordem social estabelecida na Europa não se baseava no estado centralizado - ponto de partida essencial da diplomacia - mas em uma estrutura feudal hierárquica, dominada pela nobreza, em permanente agitação guerreira. Negociava-se a paz ou alianças com a mediação da igreja. Com o crescente poder do papado, surgiu uma diplomacia eclesiástica que empregava métodos políticos convencionais.
No início do Renascimento, o papa mantinha contatos por meio de representantes seus junto ao Sacro Império Romano-Germânico e às cortes dos mais importantes monarcas europeus. Entretanto, não há documentação fidedigna que permita estabelecer com segurança o caráter dessa representação. A primeira missão diplomática permanente, devidamente documentada, foi estabelecida em Gênova, em 1455, por Francesco Sforza, duque de Milão. Assim, a Itália, com seus numerosos estados independentes, deu origem a uma ativa diplomacia engajada na formação de alianças e em competições de poder.
Nos séculos XIII e XIV, Florença contava entre seus embaixadores personalidades como Dante Alighieri, Petrarca e Boccacio, e, mais tarde, Maquiavel e Francesco Guicciardini. Veneza, em contato assíduo com Bizâncio, devido à expansão de seu comércio no Levante, criou, ainda no início do século XIII, uma série de regras para nortear a conduta de seus embaixadores. Entre elas, a da devolução dos presentes recebidos e da apresentação de relatórios com os resultados da missão e todas as informações que pudessem ser úteis aos interesses da república.
A diplomacia italiana deu origem à figura do diplomata profissional, cuja atividade era vista, na época, com extrema suspeita. Na luta pelo poder, a nova diplomacia abandonava o idealismo medieval pelo idealismo político, baseado nos ensinamentos de Maquiavel, que traçou em sua obra Il Principe (1513; O príncipe) o comportamento político aconselhado aos chefes de estado da Renascença, baseado no cinismo e na duplicidade moral.
O aparecimento de estados nacionais dominados por monarquias absolutas tornou a política dinástica a força motriz da diplomacia europeia. Os métodos maquiavélicos ajustavam-se perfeitamente às necessidades da época. A diplomacia dos séculos XVI e XVII subornava, financiava revoluções e intervinha nos negócios internos dos estados sem nenhum constrangimento.
Com o aparecimento da obra do diplomata e jurista holandês Hugo Grotius, em 1625, as práticas maquiavélicas sofreram séria contestação. A instituição de uma ordem harmoniosa entre os estados, fundada no equilíbrio de poder, tornou-se condição essencial para uma união pacífica e duradoura. Essas ideias orientaram a política externa do cardeal Richelieu, estadista francês, cuja ação diplomática lançou as bases de uma diplomacia profissional, objetivando o interesse da nação e apoiando-se na força da opinião pública. No período da paz de Vestfália, em 1648, que conduziu a uma nova ordem internacional, a representação diplomática se difundiu, mesmo entre países de menor importância.
Nos séculos XVII e XVIII, a diplomacia era um recurso para manter o princípio do iustum potentiarum equilibrium (justo equilíbrio das potências), de capital importância na preservação da ordem internacional vigente e proclamado na paz de Utrecht em 1713, que pôs fim à guerra da sucessão na Espanha. Graças ao princípio do equilíbrio de poder foi possível conter o expansionismo napoleônico. A hegemonia francesa desapareceu com Napoleão, e o Congresso de Viena em 1815, assembleia comparável à de Vestfália pela abrangência do acerto internacional, restabeleceu o equilíbrio perturbado por Bonaparte.
Os nomes de Charles-Maurice de Talleyrand-Périgord e de Klemens von Metternich dominaram a diplomacia do começo do século XIX, associados à teoria da comunidade europeia de nações, conhecida como Sistema Geral Europeu ou o Concerto Europeu. Em 1815, o pacto da Santa Aliança, assinado por quase todos os soberanos da Europa, representou um esforço bem articulado, mas insuficiente, para conter o espírito de nacionalidade que, sobretudo na Alemanha e na Itália, depois de 1848, tendia irresistivelmente à unidade política, fundada em bases nacionais.
Surgiram então dois grandes estadistas, o italiano Camillo Benso Cavour e o alemão Otto von Bismarck, cujas atividades diplomáticas marcaram profundamente a segunda metade do século XIX e alteraram o sistema de distribuição de forças na Europa. A aliança da França com a Sardenha, obra de Cavour, preparou o caminho para a unificação da Itália, apresentada pela primeira vez como tese política no Congresso de Paris de 1856. Por seu lado, Bismarck fundou o império germânico, destinado a influir decisivamente nos desenvolvimentos políticos e militares que caracterizaram o fim do século XIX e a primeira metade do século XX.
A incapacidade da diplomacia de evitar a primeira guerra mundial desacreditou os métodos até então empregados e o Tratado de Versalhes (26 de junho de 1919) introduziu sérias alterações na diplomacia mundial. A política de gabinete, entregue a reduzido número de personalidades e conduzida no segredo das chancelarias, foi substituída pela diplomacia aberta e sob controle democrático, inspirado no primeiro dos 14 pontos do presidente americano Woodrow Wilson, tudo dentro do foro da Liga das Nações.
A Carta das Nações Unidas não modificou os princípios fundamentais da Liga das Nações. A diplomacia moderna é hoje conduzida publicamente por meio de congressos e conferências, mas as antigas práticas de negociações reservadas parecem ressurgir à medida que os novos métodos se mostram insuficientes para garantir a paz. Nesse aspecto, é de notar a frequência dos chamados encontros de cúpula, que reúnem chefes de governo.
Prática diplomática
Relacionada com a parte formal dos atos diplomáticos, a prática da diplomacia diz respeito à forma extrínseca dos atos internacionais. Inclui também os agentes diplomáticos, seus direitos e deveres.
Na Grécia como em Roma, reconheciam-se aos embaixadores certos privilégios, que evidenciavam a importância atribuída às relações internacionais. Quando a representação diplomática se tornou a regra entre os estados, os usos e costumes utilizados no trato com representantes estrangeiros aos poucos se consolidaram e encontraram sua codificação nas decisões do Congresso de Viena, de 1815. O tratado sobre imunidades diplomáticas formulado naquela ocasião tornou-se o guia e a fonte de autoridade no tocante à conduta das relações diplomáticas, até que a nova Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas foi adotada na Conferência da ONU sobre Relações e Imunidades Diplomáticas (1961).
Segundo essa convenção, o estabelecimento de relações diplomáticas e o envio de missões permanentes têm lugar pelo consentimento mútuo das partes interessadas. O chefe de missão deve, previamente, receber o agreement do governo junto ao qual está acreditado. Três categorias de chefe de missão foram reconhecidas: (1) embaixadores ou núncios; (2) enviados, ministros e internúncios; (3) encarregados de negócios. A sede da missão diplomática, suas comunicações, arquivos e documentos são considerados invioláveis. Os correios, a correspondência e os meios de transporte são livres de taxas, interferência ou inspeção, e fica assegurado o direito de hastear bandeira e exibir o emblema nacional. Os diplomatas e suas famílias gozam de imunidade criminal e fiscal, e estão isentos de serviço militar.
Os funcionários a serviço do secretariado das inúmeras organizações internacionais, instituídas especialmente depois da segunda guerra mundial, usufruem igualmente de privilégios diplomáticos. O caráter extraterritorial da Liga das Nações foi reconhecido pelo Conselho Federal Suíço, em 1926, e a sede da ONU, embora situada em Nova York, foge à jurisdição do estado americano.
Entre os recentes desenvolvimentos que alteram as práticas diplomáticas, é de notar a crescente importância atribuída às regras processuais que regem as discussões internacionais. Em assembleias onde se representam, muitas vezes, mais de uma centena de países, com idiomas distintos e interesses diversos, os preceitos regimentais, previamente adotados, abreviam os debates e ordenam a boa marcha dos trabalhos.
Cerimonial ou protocolo. Entende-se por cerimonial ou protocolo o conjunto de regras, usos e costumes que regem o convívio de sociedade internacional. Seu propósito é facilitar o intercâmbio diplomático, evitando o desrespeito aos direitos e privilégios outorgados aos representantes estrangeiros e às autoridades nacionais.
Precedência entre estados e chefes de estado. O artigo 16 da Convenção de Viena de 1961 estabelece a precedência dos chefes de missão de acordo com a data e hora em que tenham assumido suas funções. Na ONU e agências especializadas, a precedência se processa por ordem alfabética em língua inglesa.
Linguagem diplomática. O latim foi, durante muitos séculos, a língua de uso universal. Em 1645, o Tratado de Vestfália vinha redigido em latim. Daí para a frente o francês passou a ser utilizado com crescente frequência. A partir de 1800, o Reino Unido começou a se dirigir em inglês às demais chancelarias europeias.
Com a ascendência política e econômica dos Estados Unidos e a formação da Comunidade Britânica de Nações, o inglês aos poucos tornou-se o idioma usual nas negociações diplomáticas. A ONU adotou cinco línguas oficiais: o chinês, o espanhol, o francês, o inglês e o russo, embora só o francês e o inglês sejam línguas de trabalho, isto é, aquelas em que todo documento deve ser obrigatoriamente impresso.
Credenciais. Denomina-se credencial o documento pelo qual o chefe de missão diplomática é acreditado por seu soberano ou presidente junto ao chefe do estado onde irá exercer suas funções. Na carta credencial, confiada fechada ou lacrada ao titular da missão, indicam-se o nome, a categoria e as funções que o enviado exercerá, e solicitam-se fé e crédito para tudo que diga seu portador.
Plenos poderes. A carta de plenos poderes é o documento pelo qual o chefe de estado, ou o ministro das Relações Exteriores em seu nome, autoriza um agente diplomático a negociar e assinar tratados ou a representá-lo em congressos e conferências internacionais. Antes da assinatura de um tratado é usual a apresentação das cartas de plenos poderes, fato que, de hábito, vem registrado no texto do próprio tratado.
Nos congressos e conferências internacionais, a prática é a designação de um comitê encarregado de examinar os plenos poderes apresentados pelas delegações participantes. A forma desse documento varia de país para país. Sua essência, porém, é a clara manifestação de que o titular está autorizado a tomar parte nas negociações e assinar as decisões que delas resultarem.
Diplomacia moderna
As relações internacionais sofreram profundas modificações em seus processos, como consequência das duas grandes guerras mundiais ocorridas na primeira metade do século XX, dos progressos dos meios de comunicação, e do impacto do desenvolvimento científico e tecnológico sobre a vida internacional contemporânea.
A primeira e a segunda guerras mundiais lançaram grandes dúvidas sobre a eficácia do sistema de equilíbrio de poder, até então adotado como único meio hábil de prevenir controvérsias e assegurar a paz mundial. Atrravés da Liga das Nações e da ONU, os artífices da paz, em Versalhes (1919) e San Francisco (1945), procuraram no estabelecimento da segurança coletiva um sistema que substituísse com vantagem o desacreditado equilíbrio de poder. Os novos métodos, baseados na ação coletiva para reprimir a agressão, levaram necessariamente à diplomacia parlamentar, conduzida politicamente, por intermédio de congressos e conferências e das assembleias e conselhos de organizações internacionais.
Para esse tipo de diplomacia, que suplementa o sistema clássico de representação bilateral, requer-se do diplomata conhecimento especializado e emprego de táticas que a diplomacia tradicional ignorava ou prescindia. Os meios de comunicação, que permitem o contato permanente e imediato com as chancelarias, imprimem alta velocidade às negociações.
Influência da tecnologia. Os progressos científicos e tecnológicos exerceram importante influência na conduta e na substância da moderna diplomacia. Novos temas foram acrescentados às agendas das discussões internacionais, ampliando o campo de ação diplomática. Problemas como a utilização pacífica da energia nuclear, o domínio do espaço cósmico e o aproveitamento das riquezas do fundo do mar são assunto de debate na assembleia e nos conselhos da ONU, assim como em suas agências especializadas e em conferências sobre temas específicos. Em várias dessas reuniões, mais de uma centena de países participa dos debates, obrigando a uma organização administrativa complexa e criando a figura do funcionário internacional, cuja mais alta expressão é o secretário-geral da ONU.
Observa-se ainda o progressivo desaparecimento da figura do diplomata tradicional, oriundo de uma classe aristocrática, ciosa de seus privilégios e monopolizadora do controle das relações internacionais. A democratização da diplomacia contemporânea tende a despertar o interesse popular para a condução dos negócios internacionais, submetendo-os, mais do que em qualquer outra época, ao crivo e também à força dinâmica da opinião pública.
Diplomacia brasileira
Desde o regime colonial e ao longo do império e da república, o Brasil serviu-se da diplomacia, mais do que da força armada, para solucionar os problemas atinentes a sua formação e crescimento. Durante os 13 anos que permaneceu no Brasil, depois da transferência da corte portuguesa para o Rio de Janeiro em 1808, D. João VI demonstrou excepcional dinamismo em matéria de política externa: declarou guerra à França, ocupou a Guiana, decretou a abertura dos portos às nações amigas, assinou o tratado de comércio em 1810 com o Reino Unido, ocupou por duas vezes a Banda Oriental (Uruguai) e elevou o Brasil à categoria de reino unido.
Com a volta de D. João VI para Lisboa, D. Pedro, na qualidade de príncipe regente, criou em 2 de maio de 1822 a Repartição dos Negócios Estrangeiros, separada da pasta da Guerra e entregue à direção de José Bonifácio de Andrada e Silva. A este coube orientar tanto as relações externas da parte do reino unido que se desmembrava, como as do império então fundado. Dirigiu as gestões para o reconhecimento da independência, nomeou os primeiros representantes diplomáticos exclusivamente brasileiros e resolveu, com intervenção inglesa, o conflito com Portugal.
A partir da maioridade de D. Pedro II, a diplomacia brasileira enfrentou os problemas, criados com o Reino Unido, relativos ao tráfico de negros africanos para o Brasil, e foi conduzida a uma série de intervenções em relação aos países do Prata. Campanhas militares foram empreendidas contra a Argentina, o Uruguai e o Paraguai. Para a solução dessas questões, contou o império com um corpo diplomático bem aparelhado e servido por personalidades como o visconde de Sinimbu, o marquês de Abrantes, o marquês de Paraná, o visconde do Rio Branco e o barão de Cotejipe.
Como evidência do bom nome alcançado pela diplomacia brasileira, em diversas ocasiões o imperador, por intermédio de seus ministros plenipotenciários, foi escolhido árbitro em questões internacionais. O corpo diplomático brasileiro contou ainda, nesse período, com a contribuição de homens como o marquês de Barbacena, o visconde de Cabo Frio (Luís da Cunha Moreira), o visconde de Cairu, o barão de Penedo (Francisco Inácio Carvalho Moreira), o barão de Ponte Ribeiro (Duarte da Ponte Ribeiro) e o visconde do Rio Branco.
A diplomacia brasileira, a partir da proclamação da república, em 1889, manteve, em suas linhas gerais, as mesmas diretrizes do período colonial e do império. O primeiro cargo de embaixador brasileiro foi provido em janeiro de 1905, com a designação de Joaquim Nabuco para Washington. No âmbito regional, a ação diplomática brasileira procurou, na solução pacífica das controvérsias e no pan-americanismo, os meios de resolver suas questões de limites. No quadro universal, o país envolveu-se nos conflitos extracontinentais que, em 1914 e 1939, marcaram a evolução política mundial no século XX.
A questão do Acre, com a Bolívia, foi resolvida com a assinatura do Tratado de Petrópolis em 1903, pelo barão do Rio Branco, ficando o Brasil de posse de toda a região contestada. Os limites com a Guiana holandesa foram fixados sem dificuldades em 1906, e com a Colômbia em 1907, pelo tratado de limites e navegação fluvial, baseado no princípio do uti possidetis (fórmula diplomática que estabelece o direito de um país a um território, direito esse fundado na ocupação efetiva e prolongada), advogado pelo Brasil. O mesmo fundamento foi ponto de partida para a solução da questão dos limites com o Peru, por meio do tratado de limites, assinado em 1909.
O Brasil e o recurso ao arbitramento. O império e a república utilizaram, em várias oportunidades, recurso ao arbitramento para a solução de conflitos internacionais. A ele recorreu acertadamente a monarquia para a solução da questão Christie, com o Reino Unido. Pelo arbitramento foram também resolvidas as questões de limites com a Argentina, a Guiana francesa e a Guiana inglesa.
O Brasil e o pan-americanismo. Quanto ao pan-americanismo, desde os tempos do Brasil como reino unido, vinham tendo curso ideias relativas à organização de uma liga americana que congregasse e difundisse os interesses dos países do hemisfério. O Brasil, apesar de sua condição de única monarquia americana, deu apoio às iniciativas que visavam à união dos povos do continente para fins políticos ou jurídicos. Participou da primeira Conferência Pan-Americana (Washington, 1889-1890), bem como das demais reuniões gerais ou especiais que se lhe seguiram.
Pela carta de Bogotá, em 1948, e das resoluções das reuniões dos ministros das Relações Exteriores das repúblicas americanas, o pan-americanismo, por intermédio da Organização dos Estados Americanos (OEA), tornou-se um dos elementos fundamentais da política externa brasileira.
O Brasil nas duas guerras mundiais. Como beligerante na primeira guerra mundial, o Brasil participou da Conferência de Versalhes, em 1919, e foi membro, até 1926, da Liga das Nações. Na segunda guerra mundial, a declaração de guerra à Alemanha e à Itália ocorreu em 1942. O envio de uma força expedicionária ao teatro de guerra europeu deu ao Brasil a situação de único país latino-americano representado na Conferência da Paz, realizada em Paris, em 1946. Membro fundador da Organização das Nações Unidas (ONU), o Brasil tem ocupado, por eleição, lugares nos mais importantes conselhos da organização.
As reformas na diplomacia brasileira. O serviço diplomático brasileiro, cujas primeiras reformas se deram no império em 1842, e depois em 1859, sofreu constantes modificações, acompanhando a evolução dos processos diplomáticos. A reforma Melo Franco, de 1931, extinguiu o corpo permanente da secretaria de estado, distribuindo seus funcionários entre o corpo diplomático e o consular. A reforma Osvaldo Aranha, de 1938, fundiu esses dois quadros em uma única organização administrativa. Em 1945, criou-se o Instituto Rio Branco, dedicado à preparação de diplomatas.
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